農(nóng)田水利在新農(nóng)村建設(shè)中的位置及政策取向
2006年3月以來，在我國(guó)開展的“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的偉大運(yùn)動(dòng)中，各級(jí)政府不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)保障體系、增加農(nóng)民收入、確保國(guó)家糧食安全等方面取得了顯著成效。但由于受多方面因素的影響，目前我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)還存在許多十分薄弱的環(huán)節(jié)，尤其是絕大多數(shù)農(nóng)村“靠天吃飯、等雨耕田”的現(xiàn)象仍未改觀，嚴(yán)重影響到農(nóng)民增收步伐和新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文試圖通過對(duì)農(nóng)田水利在新農(nóng)村建設(shè)中的位置、存在問題及其成因分析，提出一些政策取向方面的建議。
一、農(nóng)田水利在新農(nóng)村建設(shè)中的位置
新農(nóng)村建設(shè)提出的五大目標(biāo)中，“生產(chǎn)發(fā)展”、“生活寬裕”、“村容整潔”、“管理民主”、“鄉(xiāng)風(fēng)文明”等都與農(nóng)田水利基本建設(shè)密切相關(guān)。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少，水資源嚴(yán)重貧乏，農(nóng)田水利一直是廣大農(nóng)民群眾***關(guān)注、***迫切需要解決的重大問題之一。這些都決定了農(nóng)田水利基本建設(shè)在新農(nóng)村建設(shè)中舉足輕重的特殊位置。
（一）農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)“生產(chǎn)發(fā)展”的根本保證。農(nóng)業(yè)作為農(nóng)村的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展”目標(biāo)首先指的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的快慢，又在很大程度上取決于農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展程度。據(jù)《2007中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》資料顯示，目前我國(guó)農(nóng)村13004萬公頃的總耕地面積中僅有42.3%的耕地為有效灌溉面積，絕大多數(shù)農(nóng)田仍豐收靠天?！八寝r(nóng)業(yè)的命脈”。沒有“水”的農(nóng)業(yè)，就是沒有“命脈”的農(nóng)業(yè)，是病態(tài)的、沒有前途的農(nóng)業(yè)。筆者曾在許多農(nóng)村作過調(diào)查，目前存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象就是，凡是貧窮落后的農(nóng)村，都無一例外嚴(yán)重缺乏農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施；凡是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展較快的農(nóng)村，都在很大程度上得益于優(yōu)越的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。事實(shí)證明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要發(fā)展，農(nóng)民要增收，就必須首先解決好農(nóng)田水利基本建設(shè)問題。否則，我們黨和政府解決“三農(nóng)”問題的所有努力都將會(huì)事倍功半。
（二）農(nóng)田水利是農(nóng)民“生活寬?！钡膹?qiáng)力保障。近年來，隨著“民工潮”的涌入城市，不少農(nóng)村居民收入有了較大幅度的增加，但對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，從土地上取得的收入仍是他們的“半壁江山”，甚至“整壁江山”。況且，目前我國(guó)農(nóng)民工工資普遍較低，通過打工來提高農(nóng)民“生活寬?！钡某潭犬吘怪皇侵匾緩街弧＝^大多數(shù)農(nóng)民養(yǎng)老、就醫(yī)、婚喪嫁娶、供子女上學(xué)，特別是糧食、蔬菜、水果等方面的需求，很大程度上還是依靠對(duì)土地的投入來維持。假如農(nóng)田水利建設(shè)搞不好，一旦遭遇旱災(zāi)，農(nóng)作物大幅度減產(chǎn)，甚至絕收，數(shù)億農(nóng)民“生活寬裕”的愿望便會(huì)化為泡影。為此，在我國(guó)廣大農(nóng)村，尤其是中西部干旱缺水的農(nóng)村，農(nóng)田水利在保障農(nóng)民“生活寬裕”方面具有極其重要的位置。
（三）農(nóng)田水利是農(nóng)村“村容整潔”的重大基石。農(nóng)田水利是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。農(nóng)田水利所利用的水源，不僅有一個(gè)“量”的問題，更有一個(gè)“質(zhì)”的問題。隨著我國(guó)不少地方工業(yè)下鄉(xiāng)、農(nóng)藥化肥的超量使用、礦產(chǎn)資源冶煉劇毒藥物侵害等多重因素影響，無數(shù)鄉(xiāng)村原本清澈的河流變成了一條條污水河，臭水河，甚至毒水河，同時(shí)對(duì)沿岸村莊的地下水資源也造成了嚴(yán)重污染。筆者曾到過許多農(nóng)村，那些被嚴(yán)重污染的河流、小溪，不僅使大片莊稼有水不能澆，而且使兩岸草木枯死，生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。而農(nóng)田水利解決好水源“質(zhì)”的問題之后，不僅能有效提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，而且能使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得以優(yōu)化，使村容村貌更加靚麗整潔。
（四）農(nóng)田水利是新農(nóng)村“管理民主”的有效載體。農(nóng)田水利是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。農(nóng)田水利涉及千家萬戶，要使其在新農(nóng)村建設(shè)中***大限度地發(fā)揮作用，就不僅要搞好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同樣要搞好其管理與組織方面的工作。任何一個(gè)環(huán)節(jié)缺乏“民主管理”的意識(shí)，都很難把好事辦好。在農(nóng)田水利建設(shè)過程中，通過充分尊重農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位及其創(chuàng)造性，對(duì)農(nóng)民有能力辦成的水利工程實(shí)行“民辦公助”，放手讓農(nóng)民自己去做；對(duì)需要政府組織、農(nóng)民參與的水利工程，通過民主協(xié)商，征得農(nóng)民同意，變農(nóng)民被動(dòng)的“要我干”為主動(dòng)的“我要干”，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利基本建設(shè)主要由各級(jí)政府決策和組織、農(nóng)民被動(dòng)參與向政府扶持引導(dǎo)、農(nóng)民自主決策和民主管理的重要轉(zhuǎn)變，從而有效推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)“民主管理”的進(jìn)程。
（五）農(nóng)田水利是打造“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的重要平臺(tái)。農(nóng)田水利直接為“三農(nóng)”服務(wù)，對(duì)倡導(dǎo)農(nóng)村新風(fēng)尚具有很大影響。隨著水資源嚴(yán)重短缺的矛盾日益尖銳，一些地方群眾為爭(zhēng)水源而發(fā)生磨擦、甚至械斗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。只要我們?cè)谵r(nóng)田水利建設(shè)與灌溉過程中正確處理村與村之間、村與組之間、村民與村民之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，就不僅可以讓農(nóng)田水利建設(shè)更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)，為農(nóng)民增收服務(wù)，還可以通過興辦農(nóng)田水利為倡導(dǎo)農(nóng)村新風(fēng)尚、構(gòu)建“鄉(xiāng)風(fēng)文明”提供一個(gè)重要的操作平臺(tái)。
二、農(nóng)田水利建設(shè)中存在的主要問題
建國(guó)以來，我國(guó)陸續(xù)興建的一大批農(nóng)村中小型水利工程，在抗御自然災(zāi)害，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收等方面取得了顯著成效。但由于受國(guó)力、地方財(cái)力及農(nóng)民富裕程度等因素所限，目前我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施仍相當(dāng)脆弱，還存在著許多亟待解決的問題。
（一）農(nóng)田水利設(shè)施老化毀壞嚴(yán)重。改革開放以來，我國(guó)對(duì)大江大河的治理力度不斷加大，而對(duì)農(nóng)田水利骨干工程的建設(shè)卻相對(duì)重視不夠。目前農(nóng)村所擁有的農(nóng)田水利骨干工程，大都是二十世紀(jì)五十至七十年代修建的。隨著時(shí)間的推移，那些曾為億萬農(nóng)民帶來豐收希望的水利工程年久失修，嚴(yán)重老化，其中相當(dāng)一部分已廢棄或癱瘓。筆者在農(nóng)村調(diào)研時(shí)，經(jīng)?？吹揭恍┻€能發(fā)揮作用的小型水庫(kù)，當(dāng)年的水利設(shè)施已破敗不堪，數(shù)十年前的石砌水渠被埋沒在荒草之中，那些曾經(jīng)的水澆地又變成了“望天收”。作為農(nóng)業(yè)命脈的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后，使數(shù)億農(nóng)民在增收路上如履薄冰。
（二）水資源污染嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)資料介紹，我國(guó)每年約有三分之一的工業(yè)廢水和三分之二的城鎮(zhèn)生活污水未經(jīng)處理直接排入江河湖庫(kù)水域中，其中相當(dāng)一部分進(jìn)入了農(nóng)村地區(qū)，造成地下水和地表水嚴(yán)重污染。一二十年前，許多農(nóng)村的過境河流或小溪還是清波悠悠，魚游鴨唱，而現(xiàn)在卻是臭氣熏天，濁流翻滾，不但天旱時(shí)澆不成地，還污染了地下水資源，連人畜飲水也成了嚴(yán)重問題。尤其是我國(guó)多年來在干部政績(jī)考核制度缺陷的“誘導(dǎo)”和剛性財(cái)政支出膨脹、地方政府財(cái)力捉襟見肘的重壓下，許多地方競(jìng)相引進(jìn)一些對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的“垃圾資本”，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以破壞環(huán)境、淘空資源為代價(jià)，將發(fā)展成本向農(nóng)村滲透，向子孫后代轉(zhuǎn)移，也使農(nóng)業(yè)可利用的優(yōu)質(zhì)水資源陷入日益萎縮的境地。
（三）水資源緊缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存。我國(guó)是一個(gè)水資源十分緊缺的國(guó)家。雖然水資源總量居世界第6位，但人均水資源卻排名第121位，僅為世界人均水資源占有量的四分之一，被聯(lián)合國(guó)列為世界上13個(gè)***貧水國(guó)家之一。我國(guó)農(nóng)業(yè)干旱缺水地區(qū)約占國(guó)土面積的72%，畝均耕地水資源占有量?jī)H為世界平均水平的二分之一。尤其是隨著***氣候變暖、工業(yè)用地下水增加等因素影響，我國(guó)不少地方地下水位明顯下降，泉水干涸，河水?dāng)嗔鳎登槌掷m(xù)加重，年均旱災(zāi)造成的損失超過各種自然災(zāi)害總損失的60%。即使在這樣的情況下，我國(guó)不少地方在水資源的利用上還存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。其表現(xiàn)如，許多本可充分利用的過境河流沒有充分利用起來；每年我國(guó)不多的降雨量基本上都是以洪水的方式白白流失；一些有水灌溉的地方在灌溉方式上多采用漫灌，澆一畝地需要60至100立方水，而采用噴灌則需要12至15立方水，采用滴灌只需要8至9立方水。這些都使本很嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)更雪上加霜。
（四）農(nóng)田水利工程“重建輕管”。由于國(guó)家投入和農(nóng)民用水原動(dòng)力的影響，一些地方組織協(xié)調(diào)辦水的積極性很大，辦起來之后卻因維修無經(jīng)費(fèi)、產(chǎn)權(quán)不明晰及缺乏激勵(lì)機(jī)制等方面原因的影響，對(duì)辦成的水利工程疏于管理，經(jīng)營(yíng)粗放，特別是一些小型水利工程長(zhǎng)期以來處于無管理機(jī)構(gòu)、無管理人員、無管理經(jīng)費(fèi)的“三無”狀態(tài)，因而使經(jīng)過千辛萬苦建起來的水利工程未能發(fā)揮應(yīng)有的效益。此外，一些地方農(nóng)水工程管理體制在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下未能得到及時(shí)調(diào)整，產(chǎn)權(quán)不明，機(jī)制不活，經(jīng)費(fèi)不足，經(jīng)營(yíng)入不敷支，農(nóng)田水利設(shè)施長(zhǎng)期得不到維修、渠道滲水漏水的現(xiàn)象比較普遍。
（五）辦水缺乏“主力軍”。近年來，一些地方的農(nóng)民在農(nóng)田水利問題長(zhǎng)期得不到解決、經(jīng)營(yíng)土地難以找到脫貧致富門路的青壯年農(nóng)民紛紛擁向城市打工“淘金”，這就使許多地方留守鄉(xiāng)村的大都是“老弱病殘”，農(nóng)民辦水、用水的能力和潛力大為減弱。
三、制約農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展的主要因素
制約我國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)發(fā)展的因素是復(fù)雜的，多層面的，除上述問題中已闡明的因素外，還體現(xiàn)在以下幾個(gè)主要方面：
（一）地方財(cái)力不足。分稅制財(cái)政體制改革實(shí)施以來，地方財(cái)政實(shí)力雖然得到了逐年較大幅度的增長(zhǎng)，但相對(duì)于不斷膨脹的剛性財(cái)政支出來說，仍然是入不敷出。每年新增長(zhǎng)的財(cái)力除保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保重點(diǎn)支出外，所剩無幾。盡管中央和省級(jí)政府近年來加大了對(duì)縣鄉(xiāng)政府、尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但這些轉(zhuǎn)移支付絕大多數(shù)具有專項(xiàng)用途，并沒有明顯增加縣鄉(xiāng)政府可統(tǒng)籌安排使用的財(cái)力。此外，由于絕大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府目前還承擔(dān)著巨額的、沉重的歷史債務(wù)，每年都有償還巨額債務(wù)本息的繁重任務(wù)，更使其缺乏支持農(nóng)田水利建設(shè)的雄厚實(shí)力。
（二）資金運(yùn)用低效。其主要表現(xiàn)：一是在支農(nóng)支出中涉農(nóng)部門事業(yè)費(fèi)支出比例過高。目前我國(guó)許多地方市縣兩級(jí)財(cái)政支農(nóng)支出中用于人員供養(yǎng)和行政費(fèi)用開支的比重高達(dá)65%左右，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比重僅占35%左右，政府為農(nóng)民辦事的錢在這些地方絕大部分變成了部門養(yǎng)人錢。二是現(xiàn)行惠農(nóng)政策著眼于農(nóng)民當(dāng)前增收、“大范圍、小額度”直接發(fā)放給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼較多，而對(duì)能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁的農(nóng)田水利基本建設(shè)投入較少。各種補(bǔ)貼發(fā)放成本較高，但農(nóng)民戶均受益程度并不高，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用并沒有預(yù)想的好。三是農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目審報(bào)及確定程序欠規(guī)范。由于農(nóng)水工程項(xiàng)目審報(bào)程序還不夠嚴(yán)密，存在較大隨意性，加之缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，在其項(xiàng)目的審報(bào)和確定上便容易出現(xiàn)管理漏洞，有的地方會(huì)把投資效益相對(duì)較低的農(nóng)水項(xiàng)目確定下來；而有的地方投資效益相對(duì)較高的農(nóng)水項(xiàng)目卻難以享受到公共財(cái)政的“陽(yáng)光”。四是由于農(nóng)田水利建設(shè)資金的多頭管理，各自為陣，在農(nóng)田水利資金爭(zhēng)取、投入、使用和管理上缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，資金使用分散和投入交叉重復(fù)的現(xiàn)象比較突出，直接影響到農(nóng)水資金的運(yùn)用效率。
（三）管理體制不順。目前我國(guó)農(nóng)村中小型水利工程管理沿用的基本上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制，水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明，水利工程管理體制不順，管理單位機(jī)制不活，水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，供水價(jià)格形成機(jī)制不合理,國(guó)有水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)體制還很不完善。同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)長(zhǎng)期以來一直靠政府號(hào)召、政策引導(dǎo)、行政力量組織的方式開展，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，許多重大體制問題一直缺乏清晰的政策界線，如政府、農(nóng)民、社會(huì)力量三者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；中央政府與地方政府的事權(quán)劃分；已建成工程設(shè)施的資產(chǎn)監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)歸屬，公益性設(shè)施運(yùn)行損耗和政策性經(jīng)營(yíng)虧損補(bǔ)償、工程的管護(hù)責(zé)任如何落實(shí)等等。這些問題不僅導(dǎo)致大量水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護(hù),效益嚴(yán)重衰減,而且***終影響到農(nóng)田水利在促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收方面應(yīng)有作用的發(fā)揮。
（四）監(jiān)管機(jī)制弱化。目前在我國(guó)對(duì)財(cái)政資金使用效益的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制雖已啟動(dòng)，但還只是在探索運(yùn)行階段，對(duì)一些較大財(cái)政項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚不能***深入地開展，就更談不到對(duì)眾多中小型農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)了。由于缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，水利工程審報(bào)、批準(zhǔn)和承辦的單位或人員就少了一份壓力，干好干壞一個(gè)樣，效益好壞一個(gè)樣，這樣便導(dǎo)致了一些“人情項(xiàng)目”、“關(guān)系項(xiàng)目”的屢禁不止，也使一些“豆腐渣”工程的責(zé)任制造者逃脫了行政責(zé)任、以至法律責(zé)任的追究。另外，由于農(nóng)田水利基本建設(shè)工程監(jiān)督機(jī)制的不到位或形同虛設(shè)，也使財(cái)政資金?？顚Ｓ玫膰?yán)肅性受到破壞，一些地方農(nóng)田水利基本建設(shè)較多的投入?yún)s沒有建成相應(yīng)的富民工程，不僅導(dǎo)致了財(cái)政資金的浪費(fèi)和流失，而且為一些腐敗現(xiàn)象的滋生提供了溫床。
